土地资源是生态文明建设的重要基础要素之一。近年来,各地贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,加强耕地和基本农田保护与质量建设,促进建设用地节约集约利用,取得了积极成效。但在部分地区,圈占耕地、调整占用基本农田搞建设,建设用地规模过度扩张,土地开发利用粗放、利用效率和效益偏低,土地闲置等问题依然存在。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)提出要严守资源环境生态红线,加强能源、水、土地等战略性资源管控的总体要求。为落实《意见》要求,国家发展改革委、财政部、国土资源部、环保部等联合制定了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》(以下简称《指导意见》),进一步提出要合理设置红线管控指标,构建红线管控体系,健全红线管控制度,保障国家能源资源和生态环境安全。贯彻落实国家部署要求,强化土地资源红线管控,切实发挥土地资源对生态文明建设的基础保障和支撑作用,现阶段应重点做好以下几方面工作。
一、科学划定永久基本农田,实行严格特殊保护
耕地是具有重要生态功能的资源要素,是保障粮食安全和生态安全的根基,基本农田是耕地的精华所在,是资源环境生态红线的重要组成,必须严格划定、永久保护。《指导意见》提出要依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素,划定永久基本农田,严格实施永久保护,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,落实耕地占补平衡,确保耕地数量不下降、质量不降低。当前,在部分地方永久基本农田划定和管理中,仍然存在“划远不划近、划劣不划优”,将城市周边、平原地区的优质高产良田留做发展建设,而将区位条件、生产条件较差的耕地划入永久基本农田;部分补划基本农田位置偏远、质量不高,粮食生产能力有所减弱;永久基本农田划定与相关规划间的衔接不够,城镇发展和建设等调整占用基本农田等问题。
落实永久基本农田红线管控,一要科学评估、核定基础。第二次全国土地调查及年度变更调查、全国耕地质量等别评定工作,准确查清了耕地数量、质量和基本农田现状情况,为科学划定永久基本农田奠定了基础;土地利用总体规划及调整完善工作为划定永久基本农田提供了法定依据。要在上述工作基础上,对现有耕地分布、面积和质量等别等进行认真分析、科学评估,核定永久基本农田划定基础。二要明确标准、严格划定。应坚持底线保障原则,将对国家、区域粮食和生态安全具有重要影响的耕地划入永久基本农田;应坚持数质并重原则,足额划定数量的同时,将城镇周边和交通沿线的优质耕地、已建成的高标准农田和城镇周边以外的稳产高产耕地划入永久基本农田;应坚持严格规范原则,根据核定的基数、目标和划定标准,结合土地利用总体规划调整完善和农村土地确权登记颁证,严格落实永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”工作。三要加强衔接、协同推进。加强永久基本农田划定与土地利用总体规划调整完善、城乡规划编制、城市开发边界划定等工作的衔接,强化永久基本农田对城镇用地空间的刚性约束和对优化城镇用地形态的促进作用。四要强化监管、特殊保护。划定是基础,管护是关键。应严格落实永久基本农田一经划定,不得随意调整的基本准则,严禁侵占永久基本农田搞城市建设,严格占用永久基本农田建设项目的土地用途转用许可,严格先补划后占用等政策规定,建立和及时更新基本农田数据库,强化对永久基本农田的监测监管。同时,应整合各类涉农资金,建立和完善耕地保护激励机制,加大土地整治和高标准农田建设力度,全面推进耕作层土壤剥离再利用,稳步提升永久基本农田质量,强化对永久基本农田的特殊保护,切实发挥永久基本农田的红线管控作用。五要加强考核、严肃查处。应将耕地保护目标责任、永久基本农田划定和管护等内容,纳入地方政府和领导干部政绩考核体系,加强评估、考核与责任追究,对违法占用、破坏永久基本农田耕作层和生产设施等行为进行严肃查处,确保永久基本农田划得准、建得好、守得住。
二、实施建设用地双控行动,促进节约集约用地
加强建设用地总量和强度控制,提高建设用地利用效率和效益,转变土地利用方式,倒逼经济社会发展质量和效益提升,是减少土地资源消耗、落实资源环境生态红线管控的有效手段和路径。
实施建设用地总量和强度双控,一要坚持以调查为基础。依据土地利用变更调查、地籍调查、建设用地节约集约利用状况调查等工作,准确掌握建设用地的规模、结构、利用强度、节约集约利用状况及变化趋势,为制定双控目标、管控指标和开展评价考核等提供基础。二要坚持以规划为管控。按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的总体管控要求,依据资源环境生态红线管控要求、资源环境承载能力评价、经济社会发展阶段性特征与需求,加快调整完善土地利用总体规划,合理设定建设用地总量规划目标和管控指标。“十三五”期间,新增建设用地总量控制在3256万亩,有效保障新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化与基础设施、民生改善、新产业新业态和大众创业万众创新项目用地需求;制定和落实规划管控要求,严格控制建设用地增量,有效控制建设用地总量,单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%,确保目标层层分解落实。三要坚持以计划为调节。加强计划与规划的衔接,实行土地利用计划三年滚动编制、按年考核调整,根据年度考核结果和经济社会发展需求,合理调整土地利用总量、增量和存量利用规模,切实发挥计划的调节作用,促进规划目标落实。四要坚持以综合政策为推动。切实发挥市场配置土地资源的决定性作用,扩大国有土地有偿使用范围,加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制,完善土地价租均衡的调节机制,制定和完善鼓励城镇低效用地再开发、工业用地内涵挖潜、农村建设用地盘活、工矿废弃地复垦等配套政策,健全节约集约用地财税政策和激励机制,促进建设用地增量减少、存量盘活、效率提升。五要坚持以评价为支撑。定期开展土地利用总体规划实施评估、土地利用计划年度评估和单位生产总值建设用地下降率评估,深入推进建设用地节约集约利用状况调查与评价,及时掌握双控目标、管控指标落实情况和建设用地节约集约利用水平及潜力状况。六要坚持以考核为抓手。依据土地变更调查和相关评价评估结果,强化建设用地总量和单位生产总值建设用地下降率指标约束性管理,推动将双控指标纳入经济社会发展综合评价体系,建立目标责任制,加强监督考核,促进双控目标落实。
三、完善自然资源管理制度,推进生态文明建设
自然资源既是经济社会发展的重要物质基础,又是生态系统的主体构成要素。近年来,各类自然资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用水平不断提高,有力支撑了经济社会快速发展,但供需矛盾尖锐、资源约束趋紧,重开发、轻保护,资源产权不明晰,资源管理分散、监督管理不到位等问题依然存在。进一步完善自然资源管理制度,对优化国土空间开发格局、加强资源环境保护、推进生态文明建设等具有重要意义。
健全和完善自然资源管理制度,保障和推动生态文明建设进程,一要坚持政府管理与市场配置有机结合,坚持以分类管理为基础、以综合管理为取向,坚持资源保护与资源开发相统一,坚持问题导向与目标导向,发挥中央与地方两个积极性,正确处理所有者、管理者与使用者的关系,全面系统推进。二要通过“科学规划、用途管制,市场配置、有偿使用,统一登记、维护权益,源头保护、统一整治,综合管理、强化监管”,努力实现“统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监管信息平台和统一整治修复”,全面提升自然资源保护、利用和管理水平,促进自然资源开发利用与环境保护相协调。三要深入分析国内自然资源管理体制存在的突出问题和国外资源管理体制建设的基本经验,重点厘清资源管理与环境管理的职能边界,厘清资源行政管理与国有自然资源资产管理的关系,厘清资源管理与产业管理的关系,理清中央与地方的关系,健全和完善自然资源管理体制。四要按照源头严防、节约利用、综合治理的思路,健全自然资源生态补偿机制,加快资源税从价计征改革,完善国土综合整治机制,探索建立资源环境承载力监测预警机制,切实落实最严格的自然资源保护和节约利用制度。五要按照“归属清晰、权责明确、监管有效”的要求,加快自然资源权利体系建设,建立统一确权登记制度,深化有偿使用制度改革和市场建设,健全自然资源资产产权制度,依法保护自然资源权利人的合法权益。六要按照统一衔接、功能互补、相互协调、全域覆盖的要求,建立自然资源综合调查评价制度,构建统一协调的国土空间规划体系,建立健全自然生态空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。七要按照全国覆盖、全程监管、科技支撑、体系完善、有力有效的要求,建立统一的自然资源监管信息平台,构建体系完整、功能互补的多元监管体系,加强自然资源保护和利用监管。探索建立严格规范的国土空间开发许可制度、国土空间用途管制绩效考核制度,将用途管制制度落实情况作为自然资源监管的重点内容。八要坚持用法治的思维和方式保护自然资源,加快修改和制订自然资源环境领域的相关法律法规,建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律体系。(中国土地勘测规划院副总工程师 邓红蒂)